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关于进一步深化城建投融资体制改革的意见

发布日期:2013-05-22    【字号:  
                                       (市住建委 2013年4月) 
  深化城建投融资体制改革是提高城市建设现代化水平的必然要求,是我市创新发展体制机制的重要内容。为进一步贯彻落实十八大精神,加快深化改革步伐,着力构建投资决策科学化、投资主体多元化、融资方式市场化的城市建设投融资新格局,根据市委、市政府工作部署,现就我市城建投融资体制改革提出如下意见。 
  一、指导思想 
  深入贯彻落实科学发展观和市委十三届四次全会精神,创新体制机制,进一步理顺政企关系,转变政府职能,巩固提升企业市场主体地位;进一步巩固深化全市综合改革成果,加快培育多元化投资主体,充分发挥市、区两级和各大平台的投融资功能;进一步健全城建偿债机制,促进城市资源、资产的有效整合和合理流动,努力实现城建投融资工作的良性循环,保障城市建设可持续发展。 
  二、基本原则 
  城建投融资体制改革工作遵循“政府主导、市场运作,分类推进、主体多元,整体部署、分步实施”的原则。 
  (一)政府主导、市场运作 
  坚持政府主导和政策引导,同时更加突出市场在资源配置中的基础性作用;按照政企分开、建管分开的要求,理顺体制机制,加大市场化运作力度,吸引更多社会资金投入;做大做强城建领域产业集团,突出主业,重点扶持,确立各融资平台的市场主体地位,通过盘活存量资源和优质项目,实现良性循环。 
  (二)分类推进、主体多元 
  按项目经营属性分类推进改革,打破相对单一的城建投融资模式,拓宽直接融资渠道,构建多元化投资主体及直接融资与间接融资相互交融、互为补充的投融资体制;按照市统一部署,结合财政管理体制调整、事权下放和本地实际,同步推进区级投融资体制改革。 
  (三)整体部署、分步实施 
  按照全市统一部署,科学安排各阶段具体工作,注重从当前最紧迫、最突出、最重大的问题入手,采取切实有力措施,分层次、分步骤实现投融资体制改革总体目标。 
  三、总体目标 
  按照社会主义市场经济条件下深化改革的要求,从城市建设经济规律和南京实际出发,建立健全政府与市场、财政与金融、市与区联动的,多主体、多层次、多方式的,运作高效规范、风险可控、可持续良性循环的城建投融资体制机制,为南京城市化和城市现代化建设提供资金保障。 
  四、主要任务 
  (一)科学界定、合理划分市区两级职责,全面落实简政强区(园区)的改革要求 
  1.市级负责全市城市建设的统筹规划、计划及政策制定,综合协调,监督推进,并牵头组织全市性、跨区域、系统性的重大城建项目建设。(责任单位:市住建委) 
  2.浦口、六合、江宁、溧水、高淳区范围内的城市建设均由所在区政府负责组织实施。(责任单位:有关区政府) 
  3.玄武、秦淮、建邺、鼓楼、雨花台、栖霞区范围内的城市建设项目,根据市委、市政府市区财政管理体制改革精神(宁委发〔2012〕68号文件),遵循“简政放权、属地管理,财随事转、责权统一”的原则,对在一个行政区范围内实施且直接服务于本区的新建、改扩建及出新的城建项目由各区负责,具体包括26米(鼓楼、玄武、秦淮区为16米)以下的支路街巷以及雨污水管网、绿化等附属设施建设改造,小区出新,房屋整治,游园绿地建设,区域性排水管网及泵站建设(包括小区、单位雨污分流改造),公厕及垃圾中转站建设改造,二次供水设施改造等。以上城建项目的建设资金由各区负责筹集,市考核验收后以奖代补,给予适当补助。为满足事权下放所涉及城市建设目标任务的资金需求,各区应加快培育和完善融资平台,进一步拓宽融资渠道,创新融资模式。(责任单位:各区政府、市财政局、市住建委、市国资委) 
  (二)合理整合资源,理顺关系,明确投资主体 
  1.由市政府赋予专门政策实行独立运作的各功能板块、开发区等,作为投资主体,统筹负责其区域内城建项目建设,并做好项目的资金筹措工作。各功能板块、开发区应进一步加大市场化运作力度,积极创新城建融资模式。(责任单位:各功能板块、开发区,市金融办等) 
  2.按照“政企分开、建管分离”原则,妥善处理好部门与各专业融资平台间的关系,建立科学、合理的城建投融资体制,形成分工明确、责权利清晰的城建投融资格局。政府部门牵头抓总,各专业融资平台根据自身职能分工,承担相应融资与建设任务,并受市政府委托,通过综合开发,提高运作效益。市住建委牵头制定城市建设计划,并负责项目的统筹协调和督促推进;市交通运输局负责牵头制定交通基础设施建设计划,承担项目规划、建设和行业管理职责,负责项目的统筹协调和督促推进;调整、理顺政企分工,市交通运输局不再承担具体建设任务,并将所属相关单位、资产及支持交通建设的相关政策资源划归市交通集团;市城建集团负责做好市级城建项目的融资、建设和管理工作;市交通集团负责做好市级交通基础设施项目的融资、建设和管理工作;市安居集团负责全市保障房及配套市政基础设施的融资、建设和管理工作;市地铁集团负责全市轨道交通及配套设施融资、建设和管理工作。市发改委会同市住建委负责做好重大项目前期研究和论证评审工作,并负责牵头研究落实重大项目资金平衡方案。市金融办负责研究制定金融机构支持城建发展有关政策,并全力支持配合城建、交通部门和各大平台,积极做好与银行等金融机构的沟通合作,积极创新融资模式,统筹全市优势资源支持城建投融资工作。(责任单位:市发改委、市住建委、市交通运输局、市金融办、市城建集团、市交通集团、市安居集团、市地铁集团) 
  3.进一步深化公交体制改革,整合公交资源,建立公共财政补贴补偿和成本规制的办法,确保公交企业良性发展,不断满足市民出行需求,加快建设人民满意的公交都市。按“国有主导、区域经营、妥善运作、提高效率”原则,在我市公交行业全面形成以公交集团为市场营运主体的大公交格局。下设江南公交公司,负责我市主城(不含江宁区)公交运营;扬子公交公司,负责我市江北地区公交运营;东山公交公司,负责我市南部地区公交运营。全域统筹推进轨道交通建设,积极发展郊区轨道交通,构建城乡一体化网络格局。(责任单位:市交通运输局、市财政局、市审计局、市物价局、市城建集团、市地铁集团) 
  轨道交通等重大公交基础设施建设,应建立市区共同出资模式,以股份有限公司为投融资主体,具体方案另行研究制定。(责任单位:市发改委、市国资委、市地铁集团、有关区政府) 
  4.全面推进水务资源整合,优化水务布局,实现区域统筹水务规划建设、发展运营、管理养护,优化确定我市水务资源整合模式为市域水务资源相对集中运营管理模式;创新水务建管体制机制,合理界定部门职能,明确建管职责,提升水务监管效能;深化投融资体制改革,加大市场运作力度,完善水务定价、收费及补偿机制,加快水务基础设施建设,实现我市城乡水务规模化、集约化、专业化运营管理,提高水务运营管理效率和质量。(责任单位:市住建委、市城建集团、市国资委、市发改委、市财政局、市城管局、有关区政府) 
  5.建立健全城建土地资源运作机制,提高土地资源运作水平,提升土地资源运作效率。制定城建项目资金平衡专项土地储备计划,成立“城建储备土地整理公司”,全面形成以市土地储备中心为收储责任主体、城建集团为土地整理责任主体的城建土地运作机制,由城建集团承担具体土地拆迁整理任务,全力加快城建项目捆绑用地和城建集团存量土地的收储运作,保障项目资金平衡落实。(责任单位:市国土局、市规划局、市财政局、市城建集团) 
  6.建立城建融资平台经营性资产资源持续注入机制,不断提高城建融资平台企业资产的可经营性,满足其持续融资需要。(责任单位:市国资委、市住建委、市交通运输局、相关平台企业) 
  (三)完善落实平衡政策,多渠道筹措资金,做到资金保障与建设计划同步落实 
  按照项目属性分类和高效规范、风险可控、可持续发展的要求,分别明确如下: 
  1.自来水、燃气等经营性项目建设,主要由企业自主投资,自我平衡; 
  2.城镇生活污水处理、垃圾处理、轨道交通、公交场站等建设通过收费、营运及政府赋予相应补偿政策的准经营性项目,主要由各投资主体采用市场化方式筹措解决,并对专项收费实行财政“收支两条线”管理,保证专款专用和对市场化投融资提供支持,不足部分由政府赋予相应平衡政策,市财政根据规定给予补贴。市城建集团以污水处理费为长期稳定资金来源,负责市级生活污水处理系统(含主次干管)设施的建设、运营和维护。垃圾处理设施根据建管分开的要求,由市城建集团以垃圾处理费为长期稳定资金来源,负责市级末端垃圾处理设施的建设、运营和维护。目前已开工在建的环卫项目仍由市城管局负责完成,已投入使用的环卫设施在完成移交前仍由市城管局负责运营维护管理,资金政策按原渠道执行;上游垃圾分类收集、中转等已下放各区的维护建设任务,由市城管局负责牵头组织协调、检查考核和督促监管。(责任单位:市财政局、市住建委、市城管局、市规划局、市国土局、市城建集团、市地铁集团等) 
  市城建集团已建成的中山陵、秦淮河、幕府山、聚宝山、南捕厅等准经营性项目,应抓紧完成捆绑土地上市变现,加快落实配套商业设施规划与用地手续,尽快将各项政策落实到位,原资金平衡方案赋予政策已无法落实的,要及时提出新的政策建议,报市政府批准。(责任单位:市城建集团、市国土局、市规划局、市财政局等) 
  3.由市城建资金统筹安排的城市道路(隧道、桥梁)、园林绿化、水环境、生态环境、文物维修等公益性城建项目(建设事权已下放各区的项目除外),应建立资金平衡机制,为城建集团承担公益性项目投融资任务创造条件。 
  (1)建立项目资本金制度,按照项目总投资的30%(最低20%)由市财政落实安排项目资本金。进一步扩大城建发展基金规模,逐步实现基金规模与公益性项目融资还本付息相匹配的目标,通过加大财政投入,减少对土地捆绑模式的依赖性。 
  (2)在重大项目启动前,提前做好资金平衡方案和资金保障分析,明确将项目资本金到位和平衡政策落实作为项目启动建设的前置条件。进一步完善公益性项目专项土地收益补偿机制,捆绑或收储可供开发利用的土地资源,对项目进行融资,逐步削减公益性城建项目存量负债。 
  (3)建立项目平衡政策落实责任制,明确相关责任主体。成立政府投资城建项目投融资管理工作小组,日常工作由城建投融资体制改革领导小组办公室牵头,专题事项由分管市领导牵头。围绕融资目标的实现,建立发改、住建、财政、规划、国土、城建集团等部门共同协调落实的责任机制,在开展项目前期研究的同时,同步实施专项储备地块的选址、整理和利用工作。 
  (责任单位:市发改委、市住建委、市财政局、市规划局、市国土局、市城建集团) 
  4.进一步创新融资渠道,广泛筹措建设资金。支持市属企业设立城建基础设施产业投资基金,鼓励基金投资于本市城建基础设施项目并给予政策优惠。加大资本运作力度,加快“资源资产化、资产资本化、资本证券化”进程,有效利用上市公司资源,通过资产重组、资产注入等方式,拓展城市基础设施建设股权性融资。(责任单位:市金融办、市国资委、市财政局、各平台企业) 
  五、2013年主要目标任务 
  (一)继续推进公交体制改革,研究制定公共财政补贴补偿和成本规制的办法,初步建立政府购买公共服务的常态机制。(责任单位:市交通运输局、市财政局、市审计局、市物价局、市城建集团,完成时间:2013年6月) 
  (二)江南六区率先完成供水、污水处理资源的整合和优化,3月份成立南京水务集团有限公司;六合、溧水、高淳区6月份完成区域内水务资源整合,组建各自区属水务集团;浦口区12月份完成区域内供水、污水处理水务资源一体化整合,组建浦口区水务集团(公司)。(责任单位:市住建委、市城建集团、有关区政府) 
  (三)进一步完善重大项目资金平衡运作机制,提高项目储备质量和科学决策水平,重点做好城西片区快速路网改造、纬一路拓宽改造、光华路部分节点改造等城市快速道路建设及高淳溧水引江供水等重点工程捆绑地块的选址落实等工作。(责任单位:市住建委、市规划局、市国土局、市财政局、市城建集团、有关区政府,完成时间:2013年9月) 
  (四)建立公益性项目资本金制度。(责任单位:市财政局、市发改委、市住建委、市交通运输局、市国土局,完成时间:2013年6月) 
  (五)研究制定轨道交通市区共同出资实施方案。(责任单位:市发改委、市国资委、市财政局、市地铁集团、有关区政府,完成时间:2013年6月) 
  (六)研究制定交通企业资产整合实施方案,并组织实施。(责任单位:市交通运输局、市国资委、市交通集团,完成时间:2013年6月前完成方案制定,年底前完成相关企业资产调整) 
  (七)研究制定“十二五”污水处理费调价政策,支撑供水、污水处理项目可持续融资。(责任单位:市物价局、市财政局、市发改委、市城建集团,完成时间:2013年6月前研究提出我市调价政策,9月前上报省政府) 
  (八)落实污水处理费、垃圾处理费专款专用,由市财政局会相关部门按照“收支两条线”管理,全部安排拨付市城建集团,用于生活污水处理设施、垃圾处理设施建设、运营和维护;其中,污水处理费在2013年年初安排城建资金计划时同步落实执行;垃圾处理费在2013年年底前研究制定相关收支调整方案,确保2014年计划落实执行。(责任单位:市财政局、市住建委、市城管局、市城建集团) 
  (九)对城建集团准经营性项目进行重新梳理,进一步明确落实相应资金平衡政策。(责任单位:市规划局、市国土局、市财政局、市住建委、市城建集团,完成时间:2013年9月前提出具体意见,年底前研究确定) 
  (十)大力推进城建集团存量土地整理工作,明确土地整理的费用补偿政策,确保土地整理正收益;研究设立“城建储备土地整理公司”实施方案并正式挂牌成立。(责任单位:市国土局、市财政局、市城建集团,完成时间:2013年6月前将方案上报政府批准,2013年年底前正式成立) 
  (十一)各区完成投融资平台搭建工作。(责任单位:各区政府、市金融办,完成时间:2013年年底) 
  六、保障措施 
  深化城建投融资体制改革工作,是我市科学发展、争先进位和实现两个率先的内在需要。本次改革工作时间紧迫、任务艰巨、责任重大。为做好全面保障,确保完成各项目标任务,将采取以下工作措施: 
  (一)提高认识,加强组织领导 
  尽快成立市城建投融资体制改革办公室,并正式开展工作。各级、各部门要认清形势、提高认识,把思想行动迅速统一到市委、市政府的决策部署上来,尽快转变思路,增强忧患意识,加大市场化融资力度,打破部门利益局限,进一步促进城市资源的有效整合和合理流动,创造良好的融资环境和氛围。 
  (二)明确责任,抓好工作落实 
  各级、各部门要牢固树立大局意识,强化责任,按照《意见》要求,进一步细化政策,分别制定具体细致的工作方案,明确责任领导、责任部门和责任人。相关部门和区县可参照市级做法,成立本级本部门的工作推进领导小组,制定切实有效措施,充分调动各方面的积极性、主动性和创造性,为改革工作高效务实推进提供强有力的组织和制度保障。 
  (三)建立机制,强化督查推进 
  建立日常工作督查推进机制,做到“周例会”、“旬督查”、“月报告”。领导小组办公室每周召开工作例会听取工作进展情况,及时协调解决改革推进中的难点问题;市督查部门每旬负责督促检查工作推进情况;每月汇总整体进展情况,向市委市政府有关领导汇报。 
  (四)统筹安排,加强协作配合 
  城建投融资体制改革工作涉及的部门多、事项多、头绪多,涉及到职权职责的划转调整,各级各部门应牢固树立全市一盘棋的思想,各司其职,分工协作,加强联系、沟通和协调,紧扣时间节点,坚定不移、不折不扣地落实市委、市政府的工作部署,确保城建投融资体制改革工作顺利完成。 
  (五)深入研究,落实配套政策 
  进一步研究制定相关配套政策,务必将本次改革落到实处。加快研究制定“十二五”水价改革方案,适度调增水费价格,研究制定公交换乘优惠政策。强化污水处理特别是自备水污水处理费、垃圾处理费征收管理措施,做到依法征收、应收尽收,保障污水、垃圾处理设施建设资金需求。 

                                       (经济处提供)
 

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